FŐVÁROSI TÖRVÉNYSZÉK
3.Kf.650.034/2014/4. szám

A Fővárosi Törvényszék dr. Sasvári Róbert ügyvéd által képviselt felperesnek a jogtanácsos által képviselt Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (1026 Budapest, Riadó u. 5.) alperes ellen közbeszerzési ügyben hozott közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perében a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 2014. január 15. napján kelt 4.K.31.671/2013/17. számú ítélete ellen az alperes 19. sorszám alatt bejelentett fellebbezésére - nyilvános tárgyaláson - meghozta a következő 

ÍTÉLETET

A Fővárosi Törvényszék az elsőfokú bíróság ítéletét megváltoztatja és a keresetet elutasítja.

Kötelezi a felperest, hogy 15 napon belül fizessen meg az alperesnek 100 000 (egyszázezer) forint első-, másodfokú perköltséget.

Kötelezi a felperest,  hogy  fizessen  meg a Magyar Államnak - az adóhatóság külön felhívására - 21 000 (huszonegyezer) forint kereseti és 24 000 (huszonnégyezer) forint fellebbezési illetéket.

Ez ellen az ítélet ellen fellebbezésnek helye nincs. 

Indokolás

Az …  (a továbbiakban: ajánlatkérő) a 2012. december 7. napján feladott hirdetménnyel „Szállítási szerződés orvosi vények szállítására" tárgyban a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) második része szerinti nyílt közbeszerzési eljárást indított. Az ajánlati felhívás VI.3.19. pontja szerint az ajánlatkérő az ajánlattevő rendelkezésére bocsát 4 db mintavényt (Általános, nevesített mintavényt; Szemészeti, nevesített mintavényt; Általános, biankó mintavényt; Szemészeti, biankó mintavényt), amelyek a regisztrációs adatlap megküldését követően az ajánlatkérő székhelyén vehetők át. A legyártandó vények készítésekor abban az esetben, ha a műszaki dokumentációban leírt és meghatározott bármely adat eltér a kiadott mintavénytől, olyankor minden esetben a mintaként átadott példányok adattartalma az irányadó. A VI.3.21. pontban az ajánlatkérő előírta, hogy az ajánlattevő csatoljon 10-10 db mintát mind a biankó, mind a megszemélyesített vények mindkét fajtájából (Általános és Szemészeti) a dokumentációban mellékelt mintanyomatoknak megfelelően. Az ajánlat érvénytelenségét vonja maga után, amennyiben a becsatolt szakmai ajánlat nem felel meg a dokumentációban részletezett műszaki paramétereknek, előírásoknak, ha nem csatol ajánlatához együttesen a dokumentációban mellékelt mintanyomatoknak megfelelő 10-10 db mintát mind a biankó, mint a megszemélyesített vények mindkét fajtájából (Általános és Szemészeti). Amennyiben az ajánlattevő a mintavényeket benyújtotta, de az nem megfelelő, hiánypótlás során már nem módosítható, mert az maga a szakmai ajánlat. Az ajánlati dokumentáció II. pontja a szakmai, műszaki feltételeket tartalmazza. Ennek II.4. pontja a vények alaki és tartalmi követelményeiről rendelkezik. A II.3.2.3. pont valamennyi vénytípus tekintetében szövegszerűen meghatározza a vény hátoldalán feltüntetendő szöveget. A II.6.3. pont szövegesen és ábrával is illusztrálva tartalmazza valamennyi vénytípus tekintetében a vényeken feltüntetendő vonalkódok műszaki paramétereit. A dokumentáció III. pontja a 3. ábrához kapcsolódóan azt rögzíti, hogy mindkét vénytípus hátoldalának pontos felirata a II.4.2.3. pontban és a kiadott mintavényen található. A legyártandó vények készítésekor abban az esetben, ha a műszaki dokumentációban leírt és meghatározott bármely adat eltér a kiadott mintavénytől, olyankor minden esetben a mintaként átadott példányok adattartalma az irányadó. A dokumentáció IV. fejezete a csatolandó minták alcím alatt arról rendelkezik, hogy mindkét vényfajta mintanyomatainak hátoldalára a II. fejezet II.4.2.3. pontjának megfelelő szöveget kell nyomtatni. 

Az … 2012. december 11-én átvette az ajánlatkérőtől a mintavényeket, az átadás-átvételi elismervény a következőket tartalmazza: „a mai napon 11:35 órakor átvettem az ... ajánlatkérőtől az „Orvosi vények beszerzése 2013." közbeszerzési eljárásban a mintavényeket.
4 db mintavény (Általános, nevesített mintavény; Szemészeti, nevesített mintavény; Általános, biankó mintavény; Szemészeti, biankó mintavény)."

Ajánlattevői kérdésre az ajánlatkérő egyebek mellett azt a tájékoztatást adta, hogy a mintára kerülő alnyomat szövegének az átadott minta szövegével kell egyeznie. A vonalkód méretének a mintavényen található vonalkód méretével kell megegyeznie.

Az ajánlattételi határidőre az ... és a felperes nyújtott be ajánlatot. Az ajánlatkérő az eljárást eredményesnek nyilvánította, mindkét ajánlatot érvényesnek minősítette, nyertes ajánlattevőként az ...-t, a nyertes ajánlatot követő legkedvezőbb ajánlatot benyújtóként a felperest jelölte meg.

A felperes előzetes vitarendezési kérelme alapján az ajánlatkérő módosította az eljárást lezáró összegezést, amely szerint az ... ajánlata a Kbt. 74. § (1) bekezdés e) pontja alapján érvénytelen, és a nyertes ajánlattevő a felperes lett. Az érvénytelenség indokaként közölte, hogy az ... által becsatolt valamennyi vénytípusnál a vények ofszet alnyomata tartalmilag és formailag is eltér az ajánlati dokumentációhoz mellékelt mintavények tartalmától és formai megjelenésétől; a vények hátoldalán található szövegezés több ponton is eltérő, a vények előoldalán feltüntetett vonalkódok mérete pedig kisebb. 

Eredménytelen előzetes vitarendezést követően az ... jogorvoslati kérelmet terjesztett elő az alperesnél, amelyben - egyebek mellett - sérelmezte az ajánlatának érvénytelenné nyilvánítását, állította, hogy a részére 2012. december 11-én átadott mintavények alapján készítette el az ajánlatát. Az alperes a jogorvoslati eljárást hivatalból kiterjesztette annak vizsgálatára, hogy az ajánlatkérő az ajánlati felhívás és dokumentáció mellékletét képező mintavények 2012. december 11-i ajánlattevők részére történő átadásának dokumentálása során eleget tett-e a Kbt. 34. § (1) bekezdésében rögzített kötelezettségének.

Az alperes a 2013. április 15. napján kelt D.108/19/2013. számú határozatában megállapította, hogy az ajánlatkérő megsértette a Kbt. 34. § (1) bekezdését, ezért megsemmisítette az ajánlatkérő 2012. december 11-i, a mintavényeket érintő átadás-átvételi jegyzőkönyveit, valamint az azt követő valamennyi, a közbeszerzési eljárásban meghozott döntését és eljárási cselekményét. A jogsértés miatt az ajánlatkérőt 500 000 forint bírsággal sújtotta, az ... jogorvoslati kérelme körében az eljárást megszüntette. Indokolása szerint az ajánlatkérő dokumentálásának hiányosságaiból következően nem lehet pontosan megállapítani, hogy az ajánlatkérő konkrétan melyik mintavényeket melyik átadás alkalmával adta át az ajánlattevőknek. Mivel az ajánlatkérő az eljárást lezáró döntésében azt állította, hogy az ... ajánlatában benyújtott mintavények tulajdonságai nem azonosak a kiadott mintavények tulajdonságaival, ezért az állításának megalapozottságát az ajánlatkérőnek kell bizonyítékokkal alátámasztania. Azt kellett volna bizonyítania, hogy nem az ... által átvettnek állított mintavényeket, hanem az azoktól tulajdonságaiban eltérő, más sorszámú mintavényeket adta át ténylegesen. A mintavények átadásakor azonban az ajánlatkérő az eljárási cselekmény írásbeli dokumentálásának csak részben tett eleget azzal, hogy az átadás-átvételi jegyzőkönyvben kizárólag az átadott mintavények fajtáját és darabszámát tüntette fel. Ez ahhoz vezetett, hogy az eljárást lezáró döntésében foglalt indokokat az ... ajánlatának érvénytelensége körében nem volt képes megfelelő bizonyítékokkal alátámasztani. Az indokolás szerint az, hogy ajánlatkérő rendelkezik valamennyi, a 2012. évi eljárásban át nem adott mintavénnyel, és hogy az … által a jelen eljárásban átvettnek állított mintavények tulajdonságaiban és sorszámaiban is megegyeznek a 2012. évi eljárás során átadott mintavényekkel és az … által a 2012. évi eljárásban benyújtott mintavényekkel is, közvetlenül nem alkalmas annak bizonyítására, hogy ajánlatában szereplő vényeket az …  a 2012. évi eljárás során vette át az ajánlatkérőtől. A 2012. december 11-én felvett átadás-átvételi jegyzőkönyv nem rögzíti az átadott mintavények paramétereit, így az alapján nem rekonstruálhatók az átadás körülményei. Az eljárás jogszerűsége kizárólag a mintavényeket érintő átadás-átvételi eljárás megismétlésével, annak a Kbt.-nek megfelelő írásbeli dokumentálásával állítható helyre.

A határozat hatályon kívül helyezése, illetve megváltoztatása iránt előterjesztett keresetében a felperes több eljárási jogszabálysértésre hivatkozott. Ezenkívül állította, hogy az ajánlatkérő eleget tett a Kbt. 34. §-ban megfogalmazott általános dokumentálási kötelezettségnek. Hangsúlyozta, hogy az ajánlatkérő tételesen elszámolt a 2012. évi közbeszerzési eljárásban fennmaradt vényekkel, és a saját nyilvántartása tartalmazza, hogy a perbeli közbeszerzési eljárásban milyen mintavények átadás-átvételére került sor. Az alperes a határozatban foglaltak fenntartása mellett kérte a kereset elutasítását. Az elsőfokú bíróság ítéletével az alperes határozatát megváltoztatta, a jogsértés megállapítását és annak jogkövetkezményeit mellőzte. A felperes keresetében megjelölt eljárási jogsértéseket nem találta alaposnak. Kifejtette, hogy a Kbt. 34. § (1) bekezdése pusztán azt a követelményt támasztja az ajánlatkérővel szemben, hogy a közbeszerzési eljárását az előkészítési szakasztól kezdődően egészen a szerződés teljesítéséig dokumentálja. E rendelkezés nem arról szól, hogy a dokumentálási kötelezettségének az ajánlatkérő hogyan, milyen módon tehet eleget, nem határozza meg azt, hogy milyen részletességgel kell rögzíteni az egyes eljárási cselekményeket. Kizárólag azt lehet számon kérni az ajánlatkérőn, hogy az adott eljárási cselekmény rögzítésére sor került-e. Mivel a mintavények átadás-átvételének tényét a 2012. december 11. napján kelt jegyzőkönyvben rögzítette az ajánlatkérő, ezért eleget tett a Kbt. 34. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettségének.

Az alperes fellebbezésében elsődlegesen az elsőfokú ítélet határozatot megváltoztató részének megváltoztatását és a felperes keresetének elutasítását, másodlagosan az ítélet hatályon kívül helyezését és az elsőfokú bíróságnak a per újabb tárgyalására és újabb határozat hozatalára utasítását kérte. Előadta, hogy az ítélet rendelkező része ellentétben áll az indokolással; az ítélet rendelkező részében is rendelkezni kellett volna az alaptalannak bizonyult kereseti kérelmi elemekről, a perköltségről a pernyertesség mértékére tekintettel kellett volna határozni. Álláspontja szerint a határozat megváltoztatására figyelemmel - a kereseti kérelemben foglaltaktól függetlenül is - rendelkezni kellett volna a határozat eljárást megszüntető részéről. Kifejtette, hogy a jogorvoslati eljárás hivatalbóli kiterjesztésének indokai alapján nem pusztán azt kellett volna vizsgálni, hogy az ajánlatkérő önmagában teljesítette-e a Kbt. 34. § (1) bekezdésében foglaltakat. Az ajánlatkérő az eljárást lezáró döntését egy olyan okiratra alapította, amely - tartalmi hiányosságai folytán - nem volt képes a döntés alátámasztására. Megalapozatlan bizonyítékok, a felhasználási célnak nem megfelelő okiratok alapján nem hozható megalapozott ajánlatkérői döntés. Hangsúlyozta, hogy eljárása során az átadás-átvételi jegyzőkönyv megfelelőségét vizsgálta, ezért a későbbi eljárási cselekmény, az eljárást lezáró döntés jogszerűségét nem is állt módjában vizsgálni.

A felperes ellenkérelmében az elsőfokú ítélet helybenhagyását kérte, annak helyes indokai alapján.

A fellebbezés az alábbiak szerint alapos.

A közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata nem jelent teljes körű, korlátlan ellenőrzést, a perben a bíróság csak azt vizsgálhatja, hogy a felülvizsgálni kért határozat sérti-e a felperes keresetében megjelölt jogszabályi rendelkezést. A fél anyagi- és eljárási jogszabálysértésre is hivatkozhat, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 339. § (1) bekezdése alapján azonban az eljárási jogszabálysértés csak akkor eredményezi a határozat hatályon kívül helyezését, ha az az ügy érdemére is kihatással van. Ez azt is jelenti, hogy amennyiben a per tárgyát képező közigazgatási határozat súlyos, a perben sem orvosolható, az ügy érdemére is kiható eljárási jogsértésben szenved, akkor az ügy érdemét, az anyagi jogszabályoknak való megfelelést a bíróság már nem vizsgálhatja, az ilyen eljárási jogsértés esetén a határozatot hatályon kívül kell helyezni. Helyesen járt el ezért az elsőfokú bíróság, amikor először a felperes által hivatkozott eljárási jogszabálysértéseket vizsgálta, majd miután azokat nem találta alaposnak, a hivatkozott anyagi jogszabálysértéseket elemezte. Az, hogy a felperes többféle jogszabálysértésre is hivatkozott, nem változtat azon, hogy a per tárgya a közigazgatási határozat felülvizsgálata, a bíróságnak ítéletében a határozat jogszerűségéről kell állást foglalnia. Vagyis a rendelkező részben nem kell valamennyi, a felperes által megjelölt jogszabálysértésről, illetve felhozott érvről külön-külön rendelkezni, hanem kizárólag azt kell megjeleníteni, hogy az összességében alapos vagy alaptalannak bizonyult kereset alapján a bíróság a határozatot részben vagy egészben hatályon kívül helyezi-e vagy - ha erre jogszabályi felhatalmazása van - megváltoztatja, ellenkező esetben elutasítja-e a keresetet. Mivel az elsőfokú bíróság végeredményben alaposnak ítélte a keresetet, ezért megfelelt az eljárási szabályoknak az elsőfokú ítélet rendelkező része, az összhangban áll az indokolással.

A Pp. 213. § (1) bekezdése alapján az ítéletben foglalt döntésnek ki kell terjednie a perben érvényesített valamennyi kereseti kérelemre, ugyanakkor a Pp. 215. § szerint a döntés nem terjedhet túl a kereseti kérelmen. A bíróság tehát a közigazgatási perben is kötve van a keresethez, azon - semmisségi ok kivételével - nem terjedhet túl. Ennélfogva helyesen járt el az elsőfokú bíróság akkor is, amikor a határozatnak kizárólag a felperes keresetével támadott rendelkezését vizsgálta felül. A perrendi szabályokkal ellentétesen hivatkozott az alperes arra, hogy az elsőfokú bíróságnak a kereseti kérelemben foglaltaktól függetlenül - az arra vonatkozó döntés függvényében - is rendelkeznie kellett volna a keresettel nem támadott, az eljárást megszüntető határozati rendelkezésről is.

A Kbt. 34. § (1) bekezdése szerint az ajánlatkérő minden egyes közbeszerzési eljárását köteles dokumentálni. Ezt a rendelkezést a Kbt. a törvény céljainak, alapelveinek, így különösen az átláthatóság és a nyilvános ellenőrizhetőség biztosítása érdekében írta elő. A közbeszerzési eljárások jogszerű lefolytatásához fontos közérdek fűződik, ezért az ajánlatkérő feladata az, hogy az előkészítéstől a szerződés teljesítéséig terjedően rögzítse az eljárás során végrehajtott valamennyi eljárási cselekményét és az eljárás során bekövetkezett minden eseményt, méghozzá úgy, hogy az utóbb mások számára is nyomon követhető legyen. A dokumentálás az egyes cselekmények, tények, körülmények bizonyítására szolgál, azok létét, mibenlétét vagy éppen nem létét tanúsítja. Minden közbeszerzés más és más, az egyes eljárások lefolytatása során különböző cselekményeket végeznek a résztvevők, ezért a Kbt. nem szabályozhatja kimerítő részletességgel azt, hogy esetenként az ajánlatkérő konkrétan milyen tartalommal köteles azokat rögzíteni. Mivel azonban a dokumentálás célja az utólagos ellenőrizhetőség biztosítása, ezért a dokumentálásnak, az egyes eljárási cselekmények rögzítésének olyannak kell lennie, hogy utóbb, kívülállók számára is kétségkívül bizonyítsa az abban foglaltakat. A dokumentálási kötelezettség teljesítését ezért nem lehet általánosságban vizsgálni, mindig a konkrét közbeszerzési eljárás tényeivel összefüggésben, az adott eljárási cselekményre figyelemmel kell megítélni. 

A beszerzési igény megjelölése az ajánlatkérő feladata, neki kell meghatároznia mindazon feltételeket, amelyek számára jelentőséggel bírnak. Az ajánlatkérő - a törvény keretei között - szabadon dönt arról, hogy az általa lényegesnek tartott követelményeket a felhívásban vagy a dokumentációban rögzíti, de arra is lehetősége van, hogy az e dokumentumokban megjelölt mellékletben határozzon meg bizonyos elvárásokat. Azonban az ilyen megoldás esetén is be kell tartani a Kbt. szabályait; az ajánlattevőnek az ajánlati felhívásban és a dokumentációban meghatározott tartalmi és formai követelményeknek megfelelően kell az ajánlatát elkészítenie, az ajánlatkérő pedig az ajánlatok elbírálása során köteles megvizsgálni, hogy az ajánlat megfelel-e a felhívásban, illetve a dokumentációban meghatározott feltételeknek. Amennyiben a felhívás vagy a dokumentáció utal azoktól elkülönülő mellékletre, mégpedig érvényességi feltételt szabva, nem mellőzhető a Kbt. 34. § (1) bekezdésében foglalt dokumentálási kötelezettség oly mértékű teljesítése, amely szerint az ajánlatkérő gondoskodik arról, hogy - a felhíváshoz és a dokumentációhoz hasonlóan - a kötelezően teljesítendő melléklet tartalma is utóbb teljes bizonyossággal ellenőrizhető legyen.

Az ajánlatkérő a szállítandó vények tartalmi és formai követelményének csupán egyes részeit közölte az ajánlati felhívásban és a dokumentációban, ugyanakkor a kiírási feltételek között kötelezővé tette a később átadandó mintavényeknek való megfelelést. A mintavények rendelkezésre bocsátásáról szóló átadás-átvételi elismervény alapján azonban az átadott négy darab mintavény adattartalma nem volt beazonosítható, nem lehet megállapítani azt, hogy az ajánlatkérő ténylegesen melyik ajánlattevőnek, milyen mintavényeket adott át, az átvett mintavények milyen tartalmi és formai tulajdonságokkal rendelkeznek. A dokumentum kizárólag az átadás-átvétel tényét, idejét rögzíti. 

Az ... ajánlatát az ajánlatkérő minősítette érvénytelennek, ezért - ahogy azt az alperes is helyesen kifejtette - neki kell bizonyítania, hogy döntése megalapozott, az érvénytelenség megállapítása jogszerű volt. A dokumentálási kötelezettség fontos szabálya a Kbt.-nek, azt az ajánlatkérőnek nemcsak a saját maga számára, mint egyfajta tartalom nélküli szükséges feladatot kell teljesítenie, hanem az ajánlattevők védelmét is szolgálja, ezért úgy kell teljesíteni, hogy az az ajánlattevők számára is bizonyítsa a közbeszerzési cselekményt. Jelen esetben az átadás-átvételi elismervény hiányos, éppen a legfőbb elemet nem tartalmazza, aminek következtében az ajánlatkérő nem tudta alátámasztani döntése helytállóságát. A rendelkezésére álló dokumentumok alapján nem állapítható meg az, hogy 2012. december 11-én ténylegesen milyen mintavényeket adott át az ajánlatkérő az ajánlattevőknek, köztük az ...-nek, ennélfogva az sem állapítható meg, hogy az ... az átvett mintavények szerinti tartalmi és formai követelményeknek megfelelően készítette-e el az ajánlatát. Mindezek alapján az ajánlatkérő annak ellenére nem teljesítette a Kbt. 34. § (1) bekezdésében meghatározott kötelezettségét, hogy a mintavények átadásáról átadás-átvételi elismervényt vett fel. 

A kifejtettekre figyelemmel a Fővárosi Törvényszék az elsőfokú bíróság ítéletét a Pp. 253. § (2) bekezdése alapján megváltoztatta és a felperes keresetét elutasította. A végső soron pernyertes alperes együttes első- és másodfokú perköltségét a felperes köteles megfizetni a Pp. 78. § (1) bekezdése alapján, míg az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény 43. § (3) bekezdése és 39. § (3) bekezdés a) pontja, valamint 42. § (1) bekezdés a) pontja szerinti mértékű kereseti-, továbbá 39. § (3) bekezdés b) pontja és 46. § (1) bekezdése szerinti mértékű fellebbezési illetéket a bírósági eljárásban alkalmazandó költségmentességről szóló 6/1986. (VI.26.) IM rendelet 13. § (2) bekezdése alapján kell megfizetnie.

Budapest, 2014. június 17. napján

. Sára Katalin s.k. a tanács elnöke,       		. Vitál-Eigner Beáta s.k. előadó bíró
Dr. Szőke Mária s.k. bíró

A kiadmány hiteléül:

tisztviselő